Introduction

Tout dernièrement, le Canada créait un ministère, du nom de Résolution des questions des pensionnats indiens Canada, pour administrer le règlement offert par le gouvernement aux victimes des pensionnats où on avait, durant des années, séquestré et grossièrement maltraité des milliers d’enfants aborigènes. Un des éléments du règlement est la création, en 2008, d’une « Commission de vérité et de réconciliation » visant pour l’essentiel à faire la lumière sur les événements du passé, sur les circonstances et objectifs du programme des pensionnats, ainsi que sur ses conséquences sur ses jeunes victimes (un accord de compensation financière a déjà été présenté). Le mandat de la Commission est de cinq ans, après quoi elle se devra de soumettre son rapport final au gouvernement fédéral.

Dans sa version idéale, la « commission de vérité » est au carrefour de la justice, qu’on désire pour éviter l’impunité des coupables et pour rétablir la réputation des victimes, de la réconciliation, nécessaire parce que dans la plupart des cas une commission couronne un processus de paix encore fragile, et l’histoire, qu’on espère aussi proche des faits réels que possible. Puisque tous ces aspects sont fondamentaux, dans presque toute société, et puisque toute société, même la plus paisible, a son lot d’époques, de lieux et de phénomènes peu reluisants, la commission de vérité, en tant qu’institution, a un avenir assuré.
Le modèle institutionnel de la « commission de vérité » est particulier sous plusieurs points, dont le principal est d’être suffisamment flexible pour résister aux plus radicales adaptations. En général, on donne tout de même quelques éléments fondamentaux qui peuvent être généralisés :

• Elles sont officielles. Même si certains groupes sub- et para-étatiques ou privés se sont autoproclamés « commission de vérité » (par exemple, la défunte Korea Truth Commission qui voulait se pencher, aux États-Unis, sur les abus de la guerre de Corée), il reste accepté qu’une telle institution tient sa compétence du pouvoir de l’État.

• Elles sont aussi temporaires, au sens où leur mandat est d’aboutir à un objectif final, généralement une forme de rapport, qui mettra fin à leur existence. Souvent, une commission des droits de la personne, permanente, leur succède et vise à institutionnaliser définitivement leurs principes et valeurs.

• Elles visent le passé. Contrairement à d’autres types d’institutions d’enquête et surtout aux commissions des droits de la personne, les commissions de vérité se penchent sur des événements, actes ou phénomènes qui sont terminés.

• Elles visent des actes commis par un gouvernement ou par ses institutions (police, forces armées, ministères, etc.), ou du moins par des acteurs individuels ou collectifs bénéficiant de la sanction, de l’assistance, ou d’une tolérance de l’État. Par conséquent, elles suivent généralement un changement significatif au sein de l’État, comme un renversement du régime politique ou au moins le remplacement des individus détenant le pouvoir.

Par ailleurs, il est possible d’identifier trois caractéristiques associées non pas aux activités d’une commission mais à l’idée même d’en tenir une — donc, dans son aspect symbolique et politique plutôt que pratique. Premièrement, la mise de côté de l’approche pénale, ainsi que du langage de la justice criminelle, est absolument fondamentale. Mis à part les quatre aspects ci-dessous, au demeurant vagues, le modèle est surtout défini négativement, c’est-à-dire par contraste avec ce qu’il n’est pas : un procès ou une série de procès visant le « nettoyage » ou lustration de la nation. Plutôt que de se débarrasser, d’isoler, d’emprisonner les responsables des « conflits passés » (euphémisme décrivant les abus sur lesquels la commission se penchera), il s’agit de les réintégrer ou du moins de les faire accepter au corps social. En parcourant les textes de loi ou les décrets exécutifs ayant donné lieu à des commissions, on s’aperçoit que dans la plupart des cas l’appellation « commission de vérité » (et ses variantes) recouvre toutes les alternatives à la justice pénale. À l’occasion, elle est synonyme de « justice réparatrice », concept lui-même très large.

Cependant, même cette définition négative doit encore être nuancée : il arrive que la mise de côté du modèle pénal soit temporaire, puisque plusieurs commissions ont explicitement visé à ouvrir le chemin à des accusations et poursuites criminelles éventuelles. Dans ces cas, la commission enquête et vise à établir un certain nombre d’éléments nécessaires au renvoi devant la justice criminelle : que s’est-il passé au juste, qui est responsable, quel est le droit en vigueur. La justification ultime des activités de la commission est donc la poursuite judiciaire, même si son objectif immédiat est d’éclaircir le passé.

L’abandon (même temporaire) du pénal sert deux fonctions majeures pour un nouveau gouvernement, qui est souvent encore fragile: afficher le pragmatisme, la flexibilité et la rationalité administrative qui sont indispensables à la conception libérale de l’État, et montrer par contraste qu’une ère nouvelle, moins répressive, a commencé. Bref, il s’agit de faire le moins de remous possible, tout en montrant une saine préoccupation pour les abus du passé.

Deuxièmement, une commission de la vérité reste toujours une création politique. Non pas au sens où, comme toute institution publique, elle est le résultat d’une activité gouvernementale ; c’est l’évidence même. Ce qu’elle a de particulier se situe dans le caractère ouvertement politique des principaux objectifs ultimes de l’institution : par exemple, éduquer le public, honorer les victimes et dénoncer les coupables d’actes à motivation politique, ou encore « réconcilier la nation », « faire table rase », « tourner la page » ou « faire son deuil ». Ces objectifs pourraient également former la base d’une approche pénale conventionnelle, bien sûr, mais ils devraient dans ce cas rester secondaires devant les principes du droit — si ce n’était pas le cas, on s’exposerait automatiquement à des critiques. Au contraire, une commission peut être conçue, dès le départ, pour satisfaire en priorité à ces objectifs, se libérant des principes et des procédures du droit pénal en abandonnant tout simplement la volonté de mettre en accusation et de condamner.

Troisièmement, l’absence de modèle pratique, de standard légal ou d’objectif uniforme, loin d’être un défaut, est précisément ce qui donne aux projets d’établir de telles institutions un avantage énorme dans une variété de contextes (sans les limiter aux changements d’administration) où des négociations politiques sont en cours : contrairement à l’approche judiciaire, où la procédure est fixée à l’avance — du moins dans ses grandes lignes — les diverses caractéristiques de la structure d’une future commission sont toutes sur la table de négociation. Dès le départ, les diverses parties en position de pouvoir auront loisir de décider des pouvoirs légaux de la commission (de perquisitionner, de saisir ou de forcer à comparaître, par exemple), des événements ou de la période historique visés par l’exercice, de la procédure de nomination des commissaires, du caractère public ou non des audiences, des mémoires, des témoignages, du rapport final. Il faudra également voir à la protection légale des personnes appelées à comparaître, incluant la possibilité d’immunité future advenant le cas où un témoignage pourrait être incriminant. On pourra également ajouter des fonctions secondaires à l’institution, comme un système de dédommagement des victimes ou de reconstruction de la communauté, par exemple. Bref, toutes les facettes de la future commission sont autant d’occasions de marchandage politique.

Ainsi, parler comme on le fait souvent d’un « modèle » ou d’une méthode de résolution de conflits qui porterait le nom de « commission de vérité » est clairement excessif. Chaque commission de vérité est en fait son propre, et unique, modèle — même si, comme nous le verrons dans les lignes qui suivent, certaines en ont inspiré d’autres. Le chapitre qui suit donne quelques exemples de cette flexibilité, explorant trois des plus importantes commissions à ce jour, incluant les liens qui les lient les unes aux autres. Dans le second chapitre, nous nous attarderons sur les principaux argumentaires qui sous-tendent le modèle, tel que présentés dans divers contextes politiques. Le troisième chapitre passera en revue les difficultés auxquelles font face les commissions de vérité. Tout au long de ces chapitres, l’exemple principal auquel nous ferons référence est celui de la Commission vérité et réconciliation (CVR) d’Afrique du Sud. Celle-ci a l’avantage d’être encore récente et reste la plus importante à ce jour, aussi bien au chapitre des ressources, des activités et de la production écrite, ce qui en fait une source d’information inégalée sur le sujet.

Ce court ouvrage ne vise pas à présenter des conclusions normatives ou des recettes qui pourraient servir à l’éventuel établissement d’une commission ou à l’évaluation de celles qui ont déjà vu le jour. De tels travaux existent déjà, mais leur défaut majeur est presque toujours le même : une inévitable retombée dans les ornières formées par un certain nombre de prémisses qui méritent pourtant une attention critique plus poussée. Une notable exception est l’ouvrage d’Antje du Bois-Pedain, qui fait une analyse juridique particulièrement fouillée du fonctionnement du processus d’amnistie en Afrique du Sud. Cependant, dans trop ouvrages l’élan normatif des auteurs rend nécessaire l’établissement du même type d’échafaudage de faits et d’idées qui est à la base de la fondation des institutions et qui est un objet sociologique en soi et non un outil d’analyse. On y apprend donc relativement peu : les auteurs cherchent surtout à illustrer leurs thèses et beaucoup moins à comprendre la réalité du terrain. C’est pourtant à ce niveau que se trouvent les clefs d’une meilleure compréhension du mécanisme sociopolitique qui mène à l’établissement d’une commission de vérité. Autrement dit, dans la mesure où on désire comprendre, et non simplement recommander, la normativité devrait être la question de départ, et non la réponse.